Blog de Encarna Hernández

A pesar de que las iniciativas de apertura de datos dentro del sector público son relativamente recientes, lo cierto es que ya se han convertido en las auténticas dominadoras dentro de las actuaciones relacionadas con lo que llamamos «Gobierno Abierto» a nivel internacional. Fue allá por 2007 cuando el distrito de Columbia (Washington DC) lanzó lo que se puede considerar el primer portal dedicado en exclusiva a los datos abiertos. Desde entonces, la bola de nieve del Open Data ha arrastrado a Administraciones de todos los niveles en busca del prometido valor social y económico que la apertura de datos lleva aparejada.

Gobiernos centrales, regionales y locales quieren ser protagonistas en la extracción de este «nuevo petróleo»: los datos. Así los definió la responsable de la Agenda Digital de la Comisión Europea, Neelie Kroes: el nuevo petróleto que alimenta la innovación y ayuda a dinamizar la economía. ¿Quién podría resistirse? Evidentemente, no es tan fácil, porque precisa, para empezar, de avances normativos y, una vez están estos sobre la mesa, hay que contar con la voluntad y la capacidad de las Administraciones de emprender este tipo de iniciativas con garantías de éxito.

El impulso de la Unión Europea 

En este sentido, el impulso normativo y operativo de la Unión Europea desde la Directiva 2003/98/CE, relativa a la reutilización de la información del sector público ha sido notable. La creación de ePSI, plataforma de información del sector público, buscaba fomentar el mercado europeo de reutilización de datos, que la Comisión Europea cifró en 2011 en un valor económico de 40.000 millones de euros anuales en toda la UE. Estudios más recienten hablan de más de 300.000 millones de aquí a 2020.

En España, la Directiva de reutilización se tradujo en la Ley 37/2007, que reconoce el importante valor social y económico de la información que obra en poder de todo el sector público. Siendo el proyecto Aporta (2009) un hito decisivo a la hora de establecer una estrategia nacional para impulsar la apertura de información del sector público, culminando en 2011 con el lanzamiento del portal de datos abiertos del Estado: datos.gob.es. Ya un año antes, el Gobierno Vasco había puestos sus datos en abierto en «Open Data Euskadi«, convirtiéndose en la primera Administración regional en hacerlo. Pronto le seguirían otras como Asturias y Cataluña.

El año 2010 es la casilla de salida de la carrera de la Administración española por el nuevo petróleo de la era digital. Pasados cinco años, la oferta aún es escasa, y especialmente problemática en el ámbito local, a pesar de que los esfuerzos legales han continuado con la aprobación y entrada en vigor de la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, de obligado cumplimiento para los entes locales desde el pasado mes de diciembre, y en la que se exige que los portales de transparencia contengan información de acuerdo a una serie de prescripciones técnicas, entre las que se encuentra que se publiquen en formatos que permitan su reutilización.

Veamos a continuación donde estamos, cuáles son los obstáculos y qué recetas serían las más adecuadas para que nuestros entes locales puedan acometer esta empresa con éxito. Y para medir el éxito no hay que perder de vista los objetivos de la apertura: ser más transparentes, impulsar una sociedad más innovadora, oportunidades de emprendimiento y crecimiento económico, y todo ello ofreciendo nuevos y mejores servicios a los ciudadanos.

Portales de Open Data en Ayuntamientos españoles: de dónde venimos y hacia dónde vamos

Que a los Ayuntamientos españoles les está costando subirse al carro de la cultura de los datos abiertos es un hecho, especialmente para aquellos de menor tamaño, que lógicamente cuentan con menos recursos económicos, humanos y técnicos. Es lo que se constata en varios estudios llevados a cabo por organismos como la FEMP y la Fundación Orange.

En febrero de 2014, la FEMP publicó el informe de una encuesta llevada a cabo meses atrás a una muestra de municipios con población superior a 1.000 habitantes, con la intención de indagar sobre la puesta en marcha de algún proyecto de Open Data y su grado de desarrollo. Los resultados de la consulta arrojan que solo un 10% de los Ayuntamientos encuestados habían iniciado algo, siendo las cifras mejores entre los municipios de más de 75.000 habitantes: en la mitad de ellos ya se estaban abriendo datos, destacando en los municipios más poblados colaboración con otras Administraciones y con el sector privado en esta materia, incluidos proyectos de Smart City.

Algunos meses después, en julio de 2014, y ya con la Ley de Transparencia en vigor, la Federación de Municipios realiza otro trabajo de campo, que arroja, sin embargo, resultados parecidos: un 9% de los entes locales consultados habían puesto en marcha su propio portal de Open Data, volviendo a destacar los municipios de gran tamaño.

De estos dos sondeos se pueden extraer varias conclusiones:

• La primera, y muy obvia, es que existe una «brecha digital» entre los grandes Ayuntamientos y los pequeños, especialmente con los de menos de 5.000 habitantes. Esta brecha se explica por cuestiones presupuestarias, haciéndose necesaria la ayuda de otras Administraciones y establecer cauces de colaboración.
• De hecho, cerca del 80% de los Ayuntamientos encuestados declararon no haber recibido ningún tipo de ayuda para actividades de transparencia de otras Administraciones. Una cifra similar reconoce igualmente que no ha prestado ayuda a otras Administraciones.
• Es decir, estamos ante un incipiente desarrollo de los proyectos locales de Open Data, que requiere dotar a las Administraciones de recursos económicos, humanos y formación y capacitación técnica, así como procedimientos de coordinación.
• El apunte positivo es que más del 90% de las entidades locales reconoce la importancia de la reutilización.

Otro estudio que arroja luz sobre el desarrollo del Open Data en la Administración Local es el llevado a cabo por Fundación Orange en 2014, que incluye los Ayuntamientos de mayor población de cada Comunidad Autónoma. De los 17 Consistorios seleccionados, 15 contestaron a la consulta, constatándose que ocho de ellos contaban en ese momento con portal específico de Open Data: Barcelona, Gijón, Madrid, Pamplona, Santander, Valencia, Valladolid y Zaragoza. Los primeros eran los más destacados en una valoración global. Con posterioridad a la publicación de este informe, los Ayuntamientos de Albacete, Bilbao, Las Palmas y Sevilla ya cuenta a día de hoy con portal de datos abiertos.

Lo interesante del estudio de Fundación Orange es que mide la dimensión técnica (formato de los datos, según la clasificación «cinco estrellas«) y el valor económico, social y político de estos.

Entre las conclusiones, se destaca que el coste de la publicación y preparación de los datos y la organización burocrática asociada son factores restrictivos que sin duda pueden frenar el desarrollo de estas iniciativas. Además, aún es escasa la participación espontánea por parte de los reutilizadores.

Estos obstáculos explican que el mapa de iniciativas de Open Data en el ámbito local en España sea aún escaso. Si atendemos a la información recogida por el contenedor de datos estatal, el mapa de las iniciativas locales de datos abiertos suma 57 actuaciones, de un total de 112 sumando los otros niveles de Administración. Nos son datos especialmente espectaculares para el que ha sido definido como el nuevo petróleo: apenas un 1,4% entre los 8.124 municipios españoles.

¿Qué datos son más rentables? Hay que priorizar. Hay que medir. 

Si la oferta es evidentemente escasa, ¿qué podemos decir de la calidad de las iniciativas? ¿Se están abriendo los datos con mayor potencial, aquellos que más interesan a empresas y ciudadanos? El auténtico problema para saber esto es que aún se está avanzando en marcos comunes de evaluación. Como reconoce Mor Rubinstein, directora de investigación del Global Open Data Index, la cuestión de la medición de las iniciativas de datos abiertos sigue siendo problemática, siendo fundamental saber qué necesidades hay en cuanto a cantidad y calidad. Este objetivo es el que están abordando iniciativas como el «Marco común de evaluación de datos abiertos» o la «Carta de datos abiertos«, avanzando en el camino de lograr estándares de datos armonizados y mayor compromiso institucional.

En España, la norma UNE 178301 Ciudades Inteligentes. Datos Abiertos (Open Data) elaborada por un grupo de Smart Cities aporta una gran novedad a este área al establecer un conjunto de requisitos para la reutilización de los datos, sirviendo de referencia a la Administración para implantar y gestionar proyectos de datos abiertos. Lo interesante de esta norma, como destacan desde Fundación CTIC, es que señala las métricas necesarias para cuantificar el nivel de Open Data en una ciudad, definiendo un conjunto de indicadores en cinco grupos (político, organizacional, técnico, legal y económico). Además, define 10 conjuntos de datos con sus correspondientes vocabularios para que los Gobiernos lo tomen como referencia para su publicación de forma homogénea e interoperable.

Evaluar qué datos (conjuntos de datos) es prioritario abrir es el primer ejercicio que tiene que hacer una institución pública, máxime en un contexto de limitación de recursos en el que vive cualquier ente local. Y ello hay que evaluarlo teniendo en cuenta el interés de dos actores: ciudadanía y reutilizadores. Al final, el objetivo es poner a disposición de las empresas datos que nutran aplicaciones que se traduzcan en servicios rentables para la ciudadanía como nuevos servicios basados en datos públicos.

Una buena referencia en este sentido es la «Guía sobre priorización de datos abiertos para el desarrollo global«, una adaptación en castellano de la obra editada originalmente por el Open Data Institute. Estamos hablando de los tipos de conjuntos de datos que en cada sector específico pueden aportar más y mejores resultados, priorizando unos conjuntos de datos sobre otros. Aquí un ejemplo en el terreno de la salud, con su correspondiente aplicación.

En esta misma dirección apuntan expertos como Alberto Ortiz de Zarate, que apuesta por enfocar las actuaciones públicas de datos abiertos hacia los objetivos de las políticas públicas. Parece obvio, pero a veces en la práctica no lo es tanto. Se trata de establecer una aproximación sectorial para tomar decisiones acerca de priorizar unos u otros datos, estudiando beneficios para segmentos de destinatarios que estén bien identificados.

A modo de conclusión, podemos hablar de una fase todavía incipiente en cuanto al desarrollo de las iniciativas de Open Data en los Ayuntamientos españoles. Son pocos los que ya han puestos en marcha su propio portal, y aún menos entre los municipios más pequeños. Se hace palpable la necesidad de apoyo y colaboración entre Administraciones para que estas actuaciones cuenten con los recursos presupuestarios y técnicos que aseguren su sostenibilidad. Al mismo tiempo, hay que avanzar en la estandarización e interoperabilidad, con marcos comunes para decidir qué se publica, cómo se publica, y cómo se mide al final la calidad de un proyecto de Open Data. Al menos, una parte del camino parece estar recorrido, y es que hay voluntad política de que los datos abiertos germinen: todos, o casi todos, son conscientes de su importancia para ahondar en transparencia, rendición de cuentas, y en oportunidades de desarrollo económico.

*Imagen de portada: pixabay.com