Blog de Encarna Hernández

Los presupuestos son una herramienta fundamental dentro de la gestión pública, de ahí que su conocimiento por parte de todos los actores interesados sea decisivo para garantizar una correcta planificación y control del gasto público. En este sentido, la transparencia presupuestaria no es otra cosa, como afirma el reputado economista José Manuel González Páramo, que garantizar que todos los agentes con interés en el proceso presupuestario (desde los Parlamentos o Plenos hasta la ciudadanía) puedan conocer la situación real de las finanzas públicas y se pueda verificar que se cumplen los objetivos marcados en las previsiones presupuestarias.

Muchas veces, la complejidad y magnitud de la información contable hace difícil esa «verificación», no solo para el ciudadano de a pie, sino también para los propios representantes públicos que no tienen formación específica en este campo. Ello hace más complejo el control y refuerza la necesidad de acudir a órganos independientes y especializados como las oficinas presupuestarias.

El gran referente lo encontramos en la oficina presupuestaria del Congreso de los Estados Unidos (CBO, por sus siglas en inglés), cuya tarea central es la de analizar de forma independiente asuntos relacionados con el presupuesto y la política económica para servir de apoyo al proceso presupuestario, aportando a su vez transparencia a los resultados de estos análisis. La CBO ayuda a las comisiones presupuestarias en todo el proceso, especialmente en lo relativo a su aprobación y ejecución, configurándose así como un asistente o asesor técnico para los congresistas que ayuda a ganar en transparencia y control al dotar de más medios al poder legislativo frente al ejecutivo.

Además, sus informes (desde pronósticos económicos hasta la revisión mensual del presupuesto, pasando por el análisis del presupuesto presentado por el presidente) son públicos, lo que aporta al conjunto de la sociedad civil la posibilidad de acceder a una información independiente sobre la situación financiera del país al margen de la documentación que aporta el Gobierno y los partidos políticos, garantizando de este modo una parte importante de lo que entendemos por un presupuesto y gasto público transparente.

En un estudio comparativo sobre los modelos de oficinas técnicas de presupuestos puestas en marcha en países latinoamericanos, Jaime Gazmuri identifica una serie de funciones fundamentales que debe acoger toda oficina presupuestaria:

• Análisis de los supuestos macro-económicos en los que se basa el proyecto de presupuesto en cuestión.
• Estudio de la estimación de ingresos y del presupuesto de gastos, en cada una de las partidas y programas.
• Seguimiento de la ejecución presupuestaria con su correspondiente desglose.
• Comprobar la consistencia de los presupuestos plurianuales y anuales.
• Análisis del impacto de gasto de los proyectos de Ley.
• Ofrecer y mantener sistemas de información presupuestaria abiertos a la sociedad, de forma actualizada y con información comprensible.

Es decir, que de una oficina presupuestaria al uso deberíamos esperar, al menos,un informe sobre el Proyecto de los PGE y sobre el presupuesto aprobado, y por supuesto los relativos a la evolución de la ejecución presupuestaria y su liquidación definitiva.

Lo cierto es que todo esto que venimos contando se parece poco a la labor que supuestamente realiza la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales. Decimos supuestamente porque es difícil saber qué hace exactamente, a pesar de que nos hemos esmerado en intentar saberlo. A continuación relatamos lo que parece estar claro.

La Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales se creó en base a la Ley 37/2010, de 15 de noviembre, satisfaciendo así sobre el papel una demanda histórica. En el preámbulo de la Ley, se reconoce que este órgano de nuevo cuño obedece a la necesidad «de articular en el seno de las Cámaras un mecanismo eficaz de asesoramiento técnico en materia de seguimiento y control de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado y sobre aquellos aspectos que tengan repercusión en los ingresos y gastos públicos». Se trata, a su vez, de un «instrumento inspirado en los principios de independencia, objetividad y transparencia que se pone al alcance de los Diputados y Senadores».

La Oficina estaría adscrita orgánicamente a la Secretaría General del Congreso, su director sería elegido por las Mesas de las Cámaras entre personas de reconocido prestigio y se le asignaría una dotación presupuestaria dentro de la partida destinada a las Cortes Generales. No se ofrece detalle alguno en la citada Ley sobre los informes que debe elaborar, al margen de uno que se refiere a la evolución de los necesarios mecanismos de acceso a la información presupuestaria con los que debe contar la Oficina, en el sentido, como se recoge en el artículo 4.3 de la Ley, de acceso a las bases de información contable de la  Administración General del Estado.

De forma más genérica, sí se recogen las funciones que corresponden a la Oficina, a saber:

• El seguimiento y control de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado y de su liquidación y el asesoramiento técnico a los órganos de las Cámaras, así como a los Diputados, Senadores y Grupos Parlamentarios, en todas aquellas consultas que éstos realicen en relación con los Presupuestos y su estado de ejecución o liquidación y respecto de los ingresos y gastos públicos.
• La recopilación y sistematización de la información económica y presupuestaria elaborada por otras instituciones públicas y privadas.
• El seguimiento de la actividad legislativa que tenga repercusión en los ingresos y gastos públicos.
• Cualesquiera otras que les sean encomendadas por las Mesas de las Cámaras, a iniciativa propia o a solicitud de las Comisiones de Presupuestos.

Algo más de un año después, se aprueba una Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 19 de julio de 2011, por la que se regula su composición y funcionamiento, y donde se establece que la Oficina Presupuestaria llevará un registro en el que constará cada una de las consultas realizadas y el órgano de la Cámara, Diputado, Senador o Grupo Parlamentario que las formula, así como los informes y notas elaborados. Así mismo, podrá elaborar notas sobre cualquier información económica o presupuestaria que se remita a la Cámara, en particular, podrá realizar informes sobre la evolución de la recaudación tributaria a partir de los datos que proporcione la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Sus informes no pondrán contener propuestas.

Esto es lo que se recoge sobre el papel, aunque lo cierto es que la Oficina no tuvo un director hasta abril de 2013, siendo el designado Vicente Fernández de Gamarra, un alto funcionario del Ministerio de Hacienda jubilado, que aceptó el cargo con fecha de caducidad. Renunció en septiembre de 2014, sustituyéndole Lidia García Fernández, letrada de Las Cortes. Hasta entonces, la Oficina Presupuestaria se había distinguido por su inactividad, que procuró reactivarse con la firma del Convenio entre ésta y el Gobierno, para que la oficina pudiera acceder a las bases de información contable y presupuestaria de los Ministerios de Economía y Hacienda.

Este paso no se dio hasta diciembre de 2014, hace ahora algo más de un año. Y lo cierto es que los retrasos para que la Oficina pueda operar se vuelven a retrasar por la (según el Gobierno) complejidad técnica para poner en marcha la plataforma o pasarela informática que debe conectar a la Intervención General del Estado con la Oficina Presupuestaria de las Cortes, para poder acceder en tiempo real a los datos sobre la ejecución del presupuesto. Esta conexión se habilitó hace unos pocos meses, en mayo de 2015, y se aclaró a su vez que dicha información solo estaría disponible para los diputados y no para los ciudadanos.

El funcionamiento de esta pasarela informática ha costado al menos 798.600 euros, en virtud de los importes que suman sendos contratos signados en 2014 y 2015 para  acometer el soporte y mantenimiento del sistema informático y para realizar la explotación y el mantenimiento  del sistema informático de la Oficina.

Con todo ello, se supone que la Oficina Presupuestaria está activa, respondiendo consultas de sus Señorías, que a su vez hacen uso del sistema informático (¿usan mucho este servicio?) y elaborando informes, pero no sabemos sobre qué exactamente porque no hay un registro público de ello. Tampoco hemos encontrado referencias explícitas a la dotación presupuestaria de la Oficina en los PGE, por lo que es difícil saber lo que cuesta (al margen de los contratos de la pasarela informática), cuando además tampoco sabemos qué funcionarios o personal la componen. Apenas una referencia exigua de sus funciones en el Portal de Transparencia del Congreso. Es difícil aceptar tanta opacidad en un órgano que nace inspirado en el principio de transparencia*.

Las oficinas presupuestarias son un instrumento de control parlamentario y ciudadano, y no cabe quitar unas de la patas de la mesa, pues se quedaría coja. Como afirma el economista y presidente del Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia, José Molina, en su libro Ciudadano y Gasto Público (Aranzadi, 2013), el modelo de oficina presupuestaria tiene que mirar a la ciudadanía, como instrumento que también garantice la soberanía del votante, divulgando su actividad para que la conozcamos en tiempo real, e incluso recabando las opiniones de los ciudadanos para contrastarlas con las actividades presupuestarias de los gobernantes.

La divulgación de las actividades de control presupuestario, sean cuales sean, es vital para poder hablar de verdadero control. Nada que se quede dentro de los muros de las instituciones ayuda a controlar a los Gobiernos, ser más eficientes o más ejemplares. Las oficinas presupuestarias, como la nuestra, no solo pueden estar al servicio de los políticos, pues la ciudadanía es un agente a la par interesado en todo el ciclo presupuestario: es su dinero, son las políticas tributarias que les van a aplicar, son las inversiones en sus ciudades y barrios… es su derecho a acceder y a saber.

Aunque ya existen algunas de ámbito autonómico y local, su mayor y mejor desarrollo puede ser un elemento que traiga aún más transparencia y comprensión a las complejas cuentas públicas. Las oficinas presupuestarias pueden ofrecer asistencia técnica a los representantes públicos, aportar información en tiempo real para controlar el gasto del Gobierno, análisis independientes e información valiosa para el conjunto de la sociedad, sin olvidar que ayudarán a dinamizar la participación de los órganos legislativos en todo el proceso presupuestario, haciéndolo más transparente y participativo, algo que se traducirá en una mejor gestión pública, más eficiente y eficaz y que nos beneficia a todos.

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*Para intentar acceder a esta información, nos hemos puesto en contacto con la propia oficina a través de correo electrónico, en la dirección facilitada en la Web del Congreso, sin obtener por ahora respuesta. Así mismo, hemos utilizado el formulario de solicitud de información del portal de transparencia, para conocer la composición de la Oficina, su presupuesto y tener acceso a los documentos que emanan de su actividad. Informaremos puntualmente de la respuesta.

*La imagen de portada pertenece al portal de transparencia presupuestaria del Ayuntamiento de Barcelona.