Blog de Encarna Hernández

La transparencia presupuestaria es una de las áreas que centra los esfuerzos en torno a la apertura de las Administraciones Públicas. La publicidad activa de los documentos que emanan de todo el proceso presupuestario forma parte de las obligaciones contenidas en la normativa estatal y regional sobre transparencia, aunque existen directrices de organismos públicos e independientes que marcan el camino hacia presupuestos más transparentes y más participativos, incluyendo a la ciudadanía y a la sociedad civil en el proceso. A su vez, la TIC ofrecen la posibilidad de presentar información presupuestaria más comprensible, para que la ciudadanía sepa “dónde va su dinero”, y en formatos abiertos que permiten su reutilización. El objetivo de este artículo es mostrar cuáles son esas directrices, con ejemplos de buenas prácticas, para lograr un presupuesto público lo más transparente y participativo posible.

En nuestro país, la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno establece la obligación de publicidad activa para los presupuestos de todas las Administraciones Públicas, con descripción de las principales partidas presupuestarias e información actualizada y comprensible sobre su estado de ejecución y sobre el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de cada institución. Así mismo, se deben publicar las cuentas anuales y los informes de auditoría de cuentas y de fiscalización por parte de los órganos de control externo. Todo ello debe hacerse (tal y como se aplica a toda la publicidad activa) de forma periódica y actualizada, en las correspondientes Páginas Web o Sedes Electrónicas, de manera comprensible, estructurada, accesible, gratuita y preferiblemente en formatos de datos reutilizables.

Además de la legislación sobre transparencia, de obligado cumplimiento, existen otras iniciativas que profundizan en estándares y directrices de transparencia presupuestaria, siendo mucho más exigentes, e incluyendo también aspectos clave como la participación ciudadana en todas las etapas del proceso presupuestario. Una de las más completas es la conocida como Encuesta de Presupuesto Abierto (Open Budget Survey), realizada por International Budget Parthership (IBP), y que desde 2006 realiza una oleada de encuestas en 102 países del mundo para medir de forma independiente y comparativa la transparencia, la participación y la vigilancia presupuestaria a través de 140 indicadores.

El Open Budget Survey examina la cantidad y la exhaustividad de la información presupuestaria que se publica a través de 8 documentos presupuestarios esenciales, cuya publicación en las condiciones óptimas nos acerca a un presupuesto abierto avanzado. Los ocho documentos abarcan toda la etapa del proceso presupuestario, desde su formulación (a través del proyecto de presupuestos) hasta su vigilancia y control (informes de auditoria), pasando por su ejecución (informes con determinada periodicidad).

La participación pública en el proceso presupuestario se mide a través de 16 indicadores, siendo un “componente esencial de un sistema presupuestario responsable que funciona bien”. La participación ciudadana atañe a todas las fases del proceso.

Los resultados de la Encuesta, a pesar de recabar los avances en la mayor parte de países estudiados desde la última oleada de 2012, corrobora, sin embargo, que aún queda mucho por hacer: el 68% de la población mundial vive en países que proveen información presupuestaria insuficiente. Aunque las mayores lagunas las encontramos en el terreno de la participación ciudadana en el proceso, obteniéndose de promedio porcentajes muy bajos (25 sobre 100) en esta área.

La fórmula más utilizada suele ser la de audiencia pública, aunque el informe nos acerca a algunas prácticas innovadoras en países como Corea del Sur, que ha puesto en marcha distintos mecanismos para monitorear y evaluar los programas presupuestarios estatales. Entre ellos, se ha habilitado una Página Web para que la ciudadanía pueda hacer aportaciones relacionadas con gastos innecesarios o malversación de los fondos públicos, estableciéndose un sistema de incentivos o recompensas económicas si la aportación genera ahorro para las arcas públicas.

Los conocidos como “presupuestos participativos” son otra de las fórmulas más utilizadas para promover la participación ciudadana en la configuración y control de las cuentas públicas. En este sentido, existen diversas guías como la elaborada por el Banco Mundial, o la que aporta IBP, que recoge la experiencia brasileña.

En nuestro país un importante referente teórico es la obra del Doctor en Economía José Molina, actual presidente del Consejo de la Transparencia de la Región de Murcia, enfocada a las experiencias participativas en el ámbito local. Molina ha sido el experto que ha guiado la implantación de los presupuestos participativos en experiencias pioneras en España y la Región de Murcia como la del municipio de Molina de Segura, en la que los vecinos y vecinas, organizados en distintas asambleas de participación por zonas territoriales, han decidido sobre un porcentaje del presupuesto de inversiones del Consistorio, a través de la definición de una serie de prioridades de gasto.

Además de los indicadores usados por IBP, existen otras iniciativas mundiales para la transparencia fiscal como GIFT, donde se definieron en 2012, en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas, los 10 principios de alto nivel sobre transparencia financiera. En materia de estándares y directrices destacan también las propuestas por la OCDE, para instaurar mejores prácticas en transparencia presupuestaria, así como el Código de Transparencia Fiscal del FMI.

Para todas las etapas del proceso presupuestario, IBP recomienda elaborar un “Presupuesto Ciudadano”. Se trata de una versión simplificada y por así decirlo “más amigable” del presupuesto, y cuyo objetivo es transmitir a la ciudadanía la información clave de las cuentas públicas. Presentar la compleja información contable en un formato más accesible, hará más fácil que la ciudadanía se implique en el proceso, ofreciendo una especie de guía para comprender los presupuestos. Es recomendable que esta información se presente tanto para el proyecto de presupuestos, el presupuesto definitivo aprobado, como para su ejecución. No puede existir un debate presupuestario adecuado si la información que se ofrece no es completa ni exhaustiva.

En este sentido, IBP ha elaborado un manual muy útil para desarrollar presupuestos ciudadanos. Según esta guía, un presupuesto ciudadano debe contener 8 aspectos esenciales:

• Los supuestos económicos que subyacen al presupuesto;
• El proceso presupuestario;
• La recaudación de ingresos;
• Prioridades en las asignaciones y los gastos;
• Nuevas medidas significativas;
• Información específica de sectores e información sobre programas particulares;
• Terminología presupuestaria (glosario);
• Información de contacto para el seguimiento por parte de los ciudadanos.

Un ejemplo de Presupuesto Ciudadano siguiendo estas directrices lo encontramos en el publicado por el Estado de México en 2015.

Otro aspecto a valorar a la hora de elaborar un presupuesto transparente y participativo es el grado de apertura y usabilidad de la información contable que se publica. Un presupuesto transparente en un nivel más avanzado ofrece todos los datos que se publican en la Web gubernamental en formato abierto, es decir, lo que se conoce como Open Data. El grado de apertura de la información económica es uno de los aspectos que me miden en el Open Data Index que elabora Open Knowledge Foundation, y que tiene en cuenta si los formatos de los datos económicos permiten su reutilización y son publicados con licencia abierta.

Además de las obligaciones legales nacionales y de las directrices y estándares que emanan que organismos públicos o autónomos internacionales, existen a disposición de los Gobiernos y las Administraciones Públicas cada vez más herramientas digitales para ofrecer una información accesible y comprensible sobre los presupuestos. Un buen ejemplo es la fórmula “Where does my Money go?”, basado en la filosofía y el software de Open Spending, desde donde puedes seguir el gasto público de todo el mundo con información gráfica atractiva y accesible. Siendo de código abierto, puede ser usada por cualquier Administración.

Aquí tenemos un buen ejemplo con el Portal de datos abiertos del Ayuntamiento de Lorca, que usa este software para que visualicemos los presupuestos municipales.

Otro ejemplo de presupuesto compresible y accesible usando las nuevas tecnologías lo encontramos en el Portal de presupuestos del Gobierno de Aragón, donde cualquier ciudadano y ciudadana puede comprobar donde acaban sus impuestos y cómo se distribuyen, dependiendo de lo que cada persona aporta a las arcas públicas.

El uso del software libre es común en este tipo de iniciativas. Sin ir más lejos, el código de Aragón Open Data, que es el que usa el portal de presupuestos, ha servido para desarrollar la versión española de “Where does my Money go?” con “¿Dónde van mis impuestos?” desarrollado por Civio, fundación sin ánimo de lucro que trabaja por la transparencia y la mejora de la calidad de la democracia. La Administración norteamericana también ha impulsado experiencias relacionadas con la transparencia en el gasto público como USAspending.gov que permite a la ciudadanía saber cómo se gasta el dinero de sus impuestos.

La transparencia presupuestaria continúa, pese a los avances, siendo uno de los caballos de batalla de las organizaciones ciudadanas que trabajan en pro de la transparencia pública. Una buena muestra la encontramos en el decálogo de propuestas para mejorar la transparencia que Civio ha propuesto a los partidos políticos de cara a las elecciones generales que tendrán lugar en España el próximo 20 de diciembre. Dos de ellas tienen que ver con la transparencia, por un lado, para exigir un mayor desglose y control de la ejecución presupuestaria de los PGE; por otro lado, para solicitar un mayor detalle en el presupuesto de gastos para prevención y extinción de incendios.

 *La imagen de portada pertenece a la publicación de IBP «El poder de simplificar las cosas. Una guía del Gobierno para desarrollar presupuestos ciudadanos».