El concepto y la práctica del Gobierno Abierto incluyen una serie de principios o elementos (transparencia, participación y colaboración), unas herramientas (las TIC) y una filosofía (la de la Web 2.0). En este marco, las iniciativas de datos abiertos (Open Data) aúnan todas estas dimensiones, constituyéndose, no por casualidad, en las auténticas dominadoras del panorama internacional de actuaciones de Gobierno Abierto. Esta tendencia, que Marc Garriga llegó a calificar como “efecto bola de nieve”, implica, aplicada al ámbito de las Administraciones Públicas, una auténtica socialización de un concepto técnico y relativamente novedoso y que en la esfera de lo público se traduce en la co-producción de valor e innovación social.

¿Qué es el Open Data?

Cuando hablamos de “datos abiertos” y su aplicación al sector público nos estamos refiriendo a “la publicación de la información custodiada o producida por las administraciones públicas a través de distintos canales electrónicos basados en las TIC” (Álvarez, 2014: 13).

A esta definición inicial hay que añadir varios matices: en primer lugar, qué tipo de datos se pueden publicar, para qué y para quiénes. Para ello recurrimos a la conceptualización ofrecida por Marc Garriga, experto en Gobierno Abierto e impulsor del Portal de datos abiertos del Ayuntamiento Barcelona, que describe el Open Data como un “proceso” mediante el cual se ponen “al alcance de la sociedad los datos públicos”, que deben estar disponibles “en formatos digitales, estandarizados y abiertos” (2011: 299). Es decir, el “proceso” de apertura de datos no acaba con la publicación, y deben estar disponibles en formatos que permitan su uso por parte de ciudadanía y empresas.

Por su parte, para que los datos sean públicos o no confidenciales, no deben estar sometidos a limitaciones legales que afecten a la seguridad o a la privacidad e intimidad de las personas.

La idea de reutilización es fundamental en este proceso. Se trata de una de las grandes leyes del Open Data: el formato de los datos y el marco legal deben permitir poder reutilizarlos (Eaves), siendo éste el objetivo final de la apertura de datos: crear valor añadido, en este caso valor público. Para ello, deben cumplirse una serie de condiciones. En este sentido, los 8 principios de los datos públicos abiertos nos dicen que deben ser: completos, primarios, actualizados, accesibles, procesables, no discriminatorios, no propietarios, y libres de licencia.

Tim Berners-Lee. Linked Data

A su vez, Tim Berners-Lee, inventor de la World Wide Web (WWW) en 1989 y fundador y director del World Wide Consortium (W3C), entidad internacional que produce recomendaciones para la Web, propone una clasificación de los datos abiertos en función de su formato tecnológico y las posibilidades que éste aporta. En su clasificación de cinco estrellas, los datos disponibles en Internet pueden ir desde el formato PDF con licencia abierta (una estrella) hasta el formato CSV con los estándares W3C, incluyendo URLs y vinculados a otros conjuntos de datos, ofreciendo contexto y sentido a la información (cinco estrellas).

Esto último ofrece una interoperabilidad plena, un concepto éste fundamental para proporcionar los servicios de la Administración Electrónica a la ciudadanía y garantizarle su derecho a relacionarse con ésta por medios electrónicos. La “interoperabilidad” se concibe como una serie de “principios y directrices en el intercambio y conservación de la información electrónica por parte de Administraciones Públicas”.

Para Garriga (2011: 299), la apertura de datos tiene que ver con un principio ético que afecta a todo lo público: “todo lo que se  ha generado con dinero público debería poder ser accesible para toda la sociedad”. Partiendo de esta visión, la apertura y reutilización de datos del sector público tiene, para este autor, otros motivos que la impulsan: pueden ser motivos de carácter social, para hacer universal el acceso a la información y dar a todas las personas las mismas oportunidades de disponer de ella; pueden estar enfocados a fomentar la transparencia y prevenir la corrupción, rindiendo cuentas a la ciudadanía de forma continua y facilitando la evaluación de los servicios públicos; se puede a su vez facilitar e incentivar con ello la participación ciudadana; sin olvidar los motivos económicos (mercado de reutilización de datos públicos, con oportunidades de generar riqueza para empresas y profesionales del sector); y por supuesto promoviendo una mayor eficiencia por parte de la Administración, ya que sus procesos y servicios pueden ser sometidos a la evaluación de calidad por parte de la sociedad.

En definitiva, los datos abiertos, tal y como afirma Ortiz de Zárate (2014), impulsor del Portal de Open Data del Gobierno Vasco, están asociados a la innovación y creación de “valor público” gracias a su reutilización, y en torno a ellos giran la transparencia, la eficiencia administrativa y otros conceptos como el de “Ciudad Inteligente” (Smart City), estrechamente ligado a la revolución digital.

Por su parte, las políticas de apertura de datos están enfocadas a generar valor social y económico. Según la Comisión Europea, el mercado único digital de reutilización de la información del sector público se materializa en un valor económico en toda la Unión Europea de aproximadamente 40.000 millones de euros anuales, constituyéndose en un motor para la innovación y el crecimiento, sin olvidar que la apertura de la información pública impulsará igualmente la participación de la ciudadanía en la vida política y social.

Open Data: una práctica en auge

El avance de las iniciativas de Gobierno Abierto en el plano internacional ha sido especialmente rápido en los primeros años del siglo XXI. Sin duda que uno de sus hitos lo constituye la Directiva de Gobierno Abierto (2009) del Gobierno de Obama y que ha dado lugar a diversas iniciativas relacionadas con la transparencia, la participación y la colaboración con la ciudadanía. Entre ellas, destaca la Web la Casa Blanca, que actúa a modo de portal de transparencia, con toda la información gubernamental, incluyendo herramientas de participación ciudadana, así como el Portal de Open Data del Gobierno federal.

Otras iniciativas destacadas han sido las del Gobierno británico, cuya ley de acceso a la información pública data de 2000, especialmente con el mandato de David Cameron, que instaló a partir del año 2010 la conocida como “Agenda de Transparencia del Gobierno”, que pone especial énfasis en la apertura de datos públicos. En ese mismo año, se pone en marcha el Portal de Open Data del Gobierno, destacando en el ámbito de la reutilización de estos datos el Open Data Institute.

 Países como Australia, Nueva Zelanda y Canadá, además de los ya citados de EEUU y Reino Unido, han sido pioneros y ejemplo de buenas prácticas en este terreno. Unas actuaciones que también se han extendido al ámbito regional y local: ciudades como Vancouver, San Francisco, o Nueva York disponen de sus propios catálogos de datos en formato abierto. Aunque el primero fue el del Distrito de Columbia (Washington DC), que se puso en marcha en 2007.

Dentro de la Unión Europea, destaca la plataforma de información del sector público (ePSI), impulsada por la Comisión Europea y que fomenta un mercado europeo de la reutilización de datos.

La reutilización de datos del sector público es y ha sido un afán fundamental de la UE para impulsar la Europa del conocimiento. Tal era el objetivo de la Directiva 2003/98/CE y su posterior modificación con la Directiva 2013/37/UE, de obligado cumplimiento para los Estados miembros. Se trata de unas de las pocas normas del Derecho Comunitario de carácter obligatorio que afecta al ámbito del derecho de acceso a la información pública, la transparencia y el Gobierno Abierto, en este caso relacionada con la apertura de datos y su reutilización. La propia normativa europea reconoce que se trata de un ámbito (el del volumen de datos públicos) que ha aumentado exponencialmente en la última década, de forma paralela a una evolución tecnológica que permite analizar, explotar y tratar esos mismos datos, y la creación de nuevos servicios y aplicaciones con ello

Todo ello culminó con la puesta en marcha del Portal de datos abiertos, que registra los conjuntos de datos de las instituciones europeas y otros organismos de la Unión. Dichos datos se pueden utilizar y reutilizar libremente con fines comerciales o no comerciales.

Para hacernos una idea de la expansión mundial de este tipo de iniciativas, la entidad no gubernamental Open Knowkedge Foundation publica el denominado Open Data Index, que abarca más de 90 países, ofreciendo un ranking que en su último estudio publicado en 2014 lidera Reino Unido.

Open Data Index 2014
Open Data Index 2014 (OKFN)

Open Data en España

La legislación relativa a la apertura y reutilización de datos del sector público en nuestro país es aquella que transpone la normativa comunitaria, es decir, la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público. Esta norma no altera en su momento el régimen de acceso a los documentos de la Administración Pública (definido por la Ley 30/1992 hasta la aprobación de la Ley 19/2013 de transparencia), pero sí reconoce el importante valor social y económico de la información que obra en manos de ésta, de cara a su aprovechamiento por parte de ciudadanía y empresas.

Esta Ley supone la regulación básica del régimen jurídico aplicable a la reutilización de la información en poder de todo el sector público. Se desarrolla mediante el Real Decreto 1495/2011, de 24 de octubre, que introduce el derecho a la reutilización de cuanto documento tenga carácter público, lo que supone un importante salto cualitativo.

En relación con la Ley 37/2007(modificada por la Ley 18/2015, de 9 de julio) y la reutilización de la información pública, se puso en marcha en 2009, el conocido como “Proyecto Aporta”, una estrategia nacional dedicada específicamente a impulsar la apertura de información del sector público. El proyecto tenía básicamente tres objetivos: fomentar una cultura favorable a la apertura de datos públicos; facilitar que las Administraciones acometieran dicha apertura; e impulsar un mercado de la reutilización de la información pública.

Finalmente, en 2011 arranca el Portal de datos abiertos de España, donde se centraliza el Catálogo de Información Pública de la Administración General del Estado.

Aunque, en lo que a datos abiertos se refiere, la institución pionera fue el Gobierno Vasco, que lanzó en 2010 Open Data Euskadi, una iniciativa enmarcada dentro de su política de Gobierno Abierto (Irekia), y que cuenta ya con más de 2.500 conjuntos de datos abiertos publicados para su reutilización. Le siguieron, en el mismo año, el Principado de Asturias y la Generalitat de Catalunya.

En la actualidad, existen en nuestro país 112 iniciativas de Open Data en los niveles de Administración nacional, regional y local, que abren la puerta al desarrollo de numerosas aplicaciones basadas en datos públicos, así como oportunidades de negocio. Entre las punteras, destaca Aragón Open Data, premiada en 2015 por la Open Knowledge Foundation como mejor iniciativa de impulso de la transparencia a través de los datos abiertos.